*Dr. HENRY SINAGA, S.H., Sp.N., M.Kn.
Pemerintah Kota Medan, selaku pemegang Sertifikat Hak Pengelolaan (HPL) Nomor 1, Kelurahan Petisah Tengah, Kecamatan Medan Petisah, melakukan perjanjian sewa tanah
dengan pihak yang memanfaatkan tanah dan/atau bangunan milik Pemerintah Kota Medan di atas sebagian tanah dari Sertifikat Hak Pengelolaan (HPL) Nomor 1 milik Pemerintah Kota Medan untuk jangka waktu 5 (lima) tahun lamanya.
Sewa atas sebagian tanah dari Sertifikat HPL Nomor 1 milik Pemerintah Kota Medan tersebut di atas dilakukan dengan didasarkan kepada ketentuan Pasal 81 sampai dengan Pasal 295 Peraturan Menteri Dalam Negeri Republik Indonesia Nomor 19 Tahun 2016 tentang Pedoman Pengelolaan Barang Milik Daerah (Permendagri 19/2016), yang antara lain mengatur bahwa pemanfaatan barang milik daerah hanya diperbolehkan dalam bentuk sewa.
Permendagri 19/2016 tersebut adalah peraturan pelaksanaan dari Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 27 Tahun 2014 tentang Pengelolaan Barang Milik Negara/Daerah (PP 27/2014) dan Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 28 Tahun 2020 tentang Perubahan Atas Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 27 Tahun 2014 tentang Pengelolaan Barang Milik Negara/Daerah (PP 28/2020). Sementara itu PP 27/2014 dan PP 28/2020 adalah merupakan peraturan pelaksanaan dari Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara (UU 1/2004).
Menurut Pasal 27 ayat (1) dan Pasal 29 ayat (2) PP 28/2020, dan Pasal 81, Pasal 84 ayat (1) dan Pasal 114 ayat (1) Permendagri 19/2016, antara lain ditentukan bahwa bentuk pemanfaatan barang milik daerah dapat berupa : a. sewa, b. pinjam pakai, c. KSP (Kerja Sama Pemanfaatan), d. BGS (Bangun Guna Serah) atau BSG (Bangun Serah Guna) dan e. KSPI (Kerja Sama Penyediaan Infrastruktur). Selanjutnya disebutkan bahwa sewa atas objek pemanfaatan barang milik daerah yang berupa tanah dan/atau bangunan, diberikan untuk jangka waktu sewa paling lama 5 (lima) tahun.
Disadari atau tidak, sewa atas sebagian tanah dari Sertifikat Hak Pengelolaan (HPL) Nomor 1 milik Pemerintah Kota Medan tersebut, menurut penulis, telah melanggar norma hukum dan asas hukum.
Norma hukum yang dilanggar adalah Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 11 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja (UU 11/2020) dan peraturan pelaksanaannya yaitu Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 18 Tahun 2021 tentang Hak Pengelolaan, Hak Atas Tanah, Satuan Rumah Susun, dan Pendaftaran Tanah (PP 18/2021) sedangkan asas hukum yang dilanggar yaitu asas lex specialis derogat legi generali (hukum yang bersifat khusus mengenyampingkan hukum yang bersifat umum).
Hak Pengelolaan adalah hak menguasai dari Negara yang kewenangan pelaksanaannya sebagian dilimpahkan kepada pemegang haknya. Ketentuan ini diatur dalam Pasal 136 UU 11/2020. Pelimpahan kewenangan hak menguasai dari Negara ini diatur dalam Pasal 2 ayat (4) Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria (Undang-Undang Pokok Agraria disingkat UUPA) yang berbunyi Hak Menguasai dari Negara, pelaksanaannya dapat dikuasakan kepada daerah-daerah swatantra dan masyarakat-masyarakat hukum adat, sekedar diperlukan dan tidak bertentangan dengan kepentingan nasional, menurut ketentuan-ketentuan Peraturan Pemerintah.
Hak Menguasai Negara sebagaimana diatur dalam Pasal 2 ayat (4) UUPA tersebut berasal dari Pasal 33 ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUDNRI Tahun 1945) yang berbunyi bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh Negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat.
Menurut Pasal 137 ayat (1) UU 11/2020 dan Pasal 5 ayat (1) PP 18/2021, sebagian kewenangan hak menguasai dari Negara berupa tanah dapat diberikan Hak Pengelolaan yang berasal dari tanah Negara kepada : a. instansi pemerintah pusat, b. pemerintah daerah, c. badan usaha milik Negara/badan usaha milik daerah, d. badan hukum milik Negara / badan hukum milik daerah, e. badan bank tanah, atau f. badan hukum yang ditunjuk oleh pemerintah pusat.
Selanjutnya dalam Pasal 137 ayat (2) UU 11/2020 dan Pasal 7 ayat (1) huruf b PP
18/2021, diatur bahwa Pemegang Hak Pengelolaan diberikan kewenangan untuk menggunakan dan memanfaatkan seluruh atau sebagian tanah Hak Pengelolaan untuk digunakan sendiri atau dikerjasamakan dengan pihak lain atau pihak ketiga.
Kemudian menurut Pasal 138 ayat (2) UU 11/2020 dan Pasal 8 ayat (1), Pasal 22 ayat (1), Pasal 37 ayat (1), Pasal 52 ayat (1)PP 18/2021 disebutkan pula bahwa Hak Pengelolaan yang penggunaan dan pemanfaatan seluruh atau sebagian tanahnya untuk digunakan sendiri atau dikerjasamakan dengan pihak lain dapat diberikan hak atas tanah berupa Hak Guna Usaha untuk jangka waktu paling lama 35 (tiga puluh lima) tahun, diperpanjang untuk jangka waktu paling lama 25 (dua puluh lima) tahun dan diperbarui untuk jangka waktu paling lama 35 (tiga puluh lima) tahun. Hak Guna Bangunan untuk jangka waktu paling lama 30 (tiga puluh) tahun, diperpanjang untuk jangka waktu paling lama 20 (dua puluh) tahun, dan diperbarui untuk jangka waktu paling lama 30 (tiga puluh) tahun dan/atau Hak Pakai untuk jangka waktu paling lama 30 (tiga puluh) tahun, diperpanjang untuk jangka waktu paling lama 20 (dua puluh) tahun, dan diperbarui untuk jangka waktu paling lama 30 (tiga puluh) tahun sesuai dengan sifat dan fungsinya.
Pasal 137 ayat (2) UU 11/2020 dan Pasal 7 ayat (1) huruf b PP 18 / 2021 sebagaimana disebutkan di atas sama sekali tidak memberikan kewenangan kepada Pemegang Hak Pengelolaan memanfaatkan seluruh atau sebagian tanah Hak Pengelolaan untuk dikerjasamakan dengan pihak lain dengan memberikan Hak Sewa untuk jangka waktu 5 (lima) tahun.
Pemerintah Kota Medan, selaku pemegang Sertifikat Hak Pengelolaan seharusnya tunduk dan mematuhi dengan baik dan benar ketentuan UU 11/2020 dan PP 18/2021, karena tanah dan/atau bangunan yang merupakan barang milik Pemerintah Kota Medan tersebut berdiri di atas tanah Hak Pengelolaan, oleh karena itu ketentuan UU 11/2020 dan PP 18/2021 berlaku terhadap Hak Pengelolaan yang dipegang oleh Pemerintah Kota Medan, dalam hal ini berlaku asas hukum lex specialis derogat legi generali (ketentuan khusus tentang Hak Pengelolaan yang diatur dalam UU 11/2020 dan PP 18/2021 mengenyampingkan ketentuan
umum yang diatur dalam UU 1/2004, PP 27/2014, PP 28/2020 dan Permendagri 19/2016 terkait pemberian hak di atas Hak Pengelolaan dalam rangka pemanfaatan seluruh atau sebagian tanah Hak Pengelolaan untuk dikerjasamakan dengan pihak lain).
Contoh pemberlakuan asas hukum lex specialis derogat legi generali ini secara konkrit ditemukan dalam Pasal 29 ayat (3) PP 28/2020 beserta penjelasannya, yang antara lain berbunyi bahwa jangka waktu sewa barang milik Negara/daerah dapat lebih dari 5 (lima) tahun dan dapat diperpanjang untuk: a. kerjasama infrastruktur, b. kegiatan dengan karakteristik usaha yang memerlukan waktu sewa lebih dari 5 (lima) tahun atau c. ditentukan lain dalam undang-undang. Yang dimaksud dengan ditentukan lain dalam Undang-Undang seperti jangka waktu sewa rumah susun.
Dari bunyi ketentuan Pasal 29 ayat (3) PP 28/2020 beserta penjelasannya tersebut dapat disimpulkan bahwa PP 28/2020 menunjuk pemberlakuan ketentuan Pasal 19 sampai dengan Pasal 21 Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 20 Tahun 2011 tentang Rumah Susun, yang antara lain mengatur jangka waktu sewa selama 60 (enam puluh) tahun manakala
pemanfaatan barang milik daerah berupa tanah dan/atau bangunan untuk pembangunan rumah susun dengan cara sewa.
Sementara itu PP 18/2021 hanya menunjuk pemberlakuan UU 1/2004, PP 27/2014, PP 28/2020 dan Permendagri 19/2016 dalam hal pelepasan Hak Pengelolaan karena telah diberikan Hak Milik yang merupakan tanah barang milik Negara/barang milik daerah sebagaimana diatur dalam Pasal 12 ayat (3) dan ayat (4) PP 18/2021 yang berbunyi Hak Pengelolaan hanya dapat dilepaskan dalam hal diberikan hak milik, dilepaskan untuk kepentingan umum, atau ketentuan lain yang diatur dalam peraturan perundang-undangan.
Dalam hal Hak Pengelolaan dilepaskan merupakan tanah barang milik Negara/barang milik daerah, pelepasan/penghapusan Hak Pengelolaan dilaksanakan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan. Pasal ini menunjuk berlakunya UU 1/2004, PP 27/2014, PP 28/2020 dan Permendagri 19/2016 dalam hal pelepasan Hak Pengelolaan karena telah diberikan Hak Milik yang merupakan tanah barang milik Negara/barang milik daerah.
Selain bertentangan dengan norma hukum UU 11/2020 dan PP 18/2021 sebagaimana diuraikan di atas, UU 1/2004, PP 27/2014, PP 28/2020 dan Permendagri 19/2016 juga bertentangan dengan norma hukum yang diatur dalam Pasal 33 ayat (3) UUDNRI Tahun 1945 dan Pasal 2 ayat (1) UUPA terkait Hak Milik Negara (pemerintah pusat/pemerintah daerah) atas tanah.
UU 1/2004, PP 27/2014, PP 28/2020 dan Permendagri 19/2016 memperbolehkan
Negara (pemerintah pusat/pemerintah daerah) mempunyai Hak Milik atas tanah, padahal Pasal 33 ayat (3) UUDNRI Tahun 1945 dan Pasal 2 ayat (1) UUPA menegaskan bahwa Negara hanya boleh menguasai bukan memiliki tanah di wilayah Negara Republik Indonesia.
Pasal 33 ayat (3) UUDNRI Tahun 1945 berbunyi bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh Negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat.
Selanjutnya dalam Pasal 2 ayat (1) UUPA disebutkan bahwa atas dasar ketentuan dalam Pasal 33 ayat (3) Undang-Undang Dasar, bumi, air dan ruang angkasa, termasuk kekayaan alam yang terkandung di dalamnya itu pada tingkatan tertinggi dikuasai oleh Negara, sebagai organisasi kekuasaan seluruh rakyat.
Pasal 33 ayat (3) UUDNRI Tahun 1945 dan Pasal 2 ayat (1) UUPA secara jelas dan tegas menyatakan bahwa Negara (pemerintah pusat/pemerintah daerah) bukan sebagai pemilik tanah di Indonesia. Negara (pemerintah pusat/pemerintah daerah) hanya menguasai bukan memiliki.
Secara historis, konsepsi Negara (pemerintah pusat/pemerintah daerah) sebagai pemilik tanah adalah konsepsi Negara feodal dari zaman abad pertengahan, sebagai contoh konsepsi hukum tanah Inggris dan bekas Negara-negara jajahannya. Dalam konsepsi feodal ini semua tanah adalah milik Raja dan siapapun hanya menguasai dan menggunakan tanah milik Raja sebagai penyewa.
Konsepsi Negara (pemerintah pusat/pemerintah daerah) sebagai pemilik tanah ditemukan juga dalam konsepsi hukum tanah di Rusia yang mulai diterapkan setelah golongan komunis berhasil merebut kekuasaaan pemerintahan pada tahun 1917.
Di Indonesia konsepsi Negara (pemerintah pusat/pemerintah daerah) sebagai pemilik tanah, juga pernah diterapkan pada zaman kolonial Belanda. Dalam sistem kepemilikan tanah Pemerintah Kolonial Belanda memberlakukan ketentuan atau prinsip atas asas domain (hak milik Negara atas tanah) yang memposisikan Negara (pemerintah pusat/pemerintah daerah) sebagai pemilik tanah.
Negara Republik Indonesia bukan Negara yang berkonsepsi feodal dan juga bukan Negara yang berkonsepsi komunis, oleh karena itu asas domein ini oleh UUPA telah dicabut dan dinyatakan tidak berlaku lagi, dengan pertimbangan bahwa untuk mencapai apa yang ditentukan dalam Pasal 33 ayat (3) UUDNRI Tahun 1945 tidak perlu dan tidak pada tempatnya, Negara (pemerintah pusat/pemerintah daerah) bertindak sebagai pemilik tanah.
Sebaiknya UU 1/2004, PP 27/2014, PP 28/2020 dan Permendagri 19/2016 segera direvisi untuk menghindari kesan bahwa Negara Republik Indonesia telah kembali ke zaman kolonial Belanda atau untuk menghindari pemahaman yang keliru bahwa sistem kepemilikan tanah di Indonesia menganut paham konsepsi feodal atau komunis.
*) Penulis adalah Notaris / PPAT dan Dosen Program Studi Magister Kenotariatan FH USU – Medan
